他山之石——文化报：构建法人治理结构：并非成立理事会就OK了

本报记者 王学思

近日，浙江省温州市图书馆在其网站上发出了一则面向社会公开招募6位图书馆理事会成员的公告，被遴选出的理事会成员将在其任期内参与该馆各项事务的决策与管理。温州市图书馆是今年浙江省文化厅确定的5家法人治理结构试点事业单位之一，其理事会的组建成立将标志着该馆正式进入探索构建法人治理结构的进程。

党的十八届三中全会召开后，在公共文化机构引入法人治理结构、建立理事会制度被不少地区列为今年文化工作的重点内容。然而从当前文化工作者对这一概念的认识、已试点单位的经验、计划试点单位的制度设计和准备来看，要想发挥法人治理结构的实效，真正实现政事分开、管办分离，从而使公共文化机构高效地提供公共文化服务，在推行的过程中尚存在一定的阻力与困难。

公共文化机构为何要

推行法人治理结构？

“什么结构？治理法人？治理谁？……没听说过，也没接到过这种任务。”这是日前记者向某市群艺馆相关负责人了解有关法人治理结构实施情况时得到的答复。通过记者的采访和了解发现，这一情况并非特例，目前，对于许多文化系统的基层工作者而言，法人治理结构还是一个陌生的概念，对于推行这种做法到底会给公共文化机构的未来发展带来何种影响，多数人对此仍是持着一种不关心、观望甚至是质疑的态度。

那么什么是法人治理结构，公共文化机构为何要推行法人治理结构呢？法人治理结构是从西方引入的一个概念，实质上就是关于法人决策机构、执行机构和监督机构3个部分的权利、责任和利益的制度安排。通常情况下，其决策机构的建立常以成立理事会的方式实现。

国家行政学院文化政策与管理研究中心主任祁述裕表示，建立法人治理结构不仅能够明确文化事业单位的自主权，把行政主管部门对事业单位的具体管理职责交给决策层，以激发文化事业单位活力；同时还可以通过吸收文化事业单位外部人员进入决策层，扩大参与决策和监督的人员范围；此外，通过明确决策层和管理层的职责权限和运行规则，还可以完善文化事业单位的激励约束机制，提高运行效率，确保公益文化目标的实现。这是推动我国公益性文化事业体制机制创新的重要举措。

其实，对这一治理结构的推行，国家已经做了相关的政策铺垫，2011年，国家先后下发了《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》、《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》，并出台了9个配套文件，其中《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》就面向社会提供公益服务的事业单位建立和完善法人治理结构的基本原则、总体要求、主要内容、组织实施等提出了具体要求。此外，在文化领域，《文化部“十二五”时期文化改革发展规划》、《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》等政策文件也均提出公益性文化事业单位要探索建立、健全、完善法人治理结构。

推行法人治理结构

需要突破哪些障碍？

那么，既有运行机制上的优势，又有相关政策的指引，许多文化工作者为何仍心存忧虑，大家最为关心的问题是什么呢？

深圳图书馆是全国最早启动法人治理结构试点的公共图书馆，近期，有不少来自全国各地的公共图书馆代表到该馆进行调研交流。深圳图书馆相关负责人告诉记者：“政府、理事会与管理层之间的关系，理事会应该如何定位，在现行体制下能否实现这个定位，等等，是各兄弟馆在调研中最为关心的问题。”

“法人治理结构作为政府转变职能、公共图书馆体制机制创新的重要手段，其基本逻辑是政府转变职能，从直接管转向间接管（将决策权交给理事会），从管微观转向管宏观（不再干预具体事务），从行政管理转向法治管理（制定法律法规或规章，明确各自的权利义务），从而使公共图书馆成为独立的事业法人，能够自主行使权利，灵活处理事务，寻求多元发展机会，适应社会发展需要，满足社会公众需求，不断提升公共服务水平，当然也要独立承担民事责任。因此，政府职能的转变是公共图书馆法人化、理事会有效行使权力的前置性条件，法人治理结构的核心问题归根到底是政府与公共图书馆法人的关系问题以及政府部门、理事会、管理层的权责划分问题。”深圳图书馆相关负责人说。

上海浦东新区图书馆馆长张伟对此表示认同：“2012年底、2013年初，浦东图书馆也曾计划推行法人治理结构，但是经过进一步的调研发现，在当时推行还缺少一定的顶层设计和相关的政策配套，一些方面也需要政府相关部门首先在观念层面进行突破，由于当时的准备还不充分，所以这一计划被推迟了。”

那么具体而言，推行法人治理结构从政府层面要突破哪些障碍呢？一位基层图书馆的负责人分析：“首先，是干部管理的权限问题。目前在图书馆系统，干部的管理任命均由上级部门统一负责，图书馆的管理层没有决定权，一个中层干部的任命从开始到最终确认甚至要达到半年以上的时间。因此在推行法人治理结构时，政府对于干部管理的放权是一个亟须解决的问题。”

“财政放权也是推行法人治理结构的重中之重。在经费管理方面，图书馆的购书经费、文化馆的活动经费、员工的绩效工资等在目前的财政体制下都是按照项目进行拨款、核算的，这与理事会制度中的管理层必须按照理事会的决议独立自主履行财务资产管理的要求必然存在较大的差距。”江苏省无锡市文广新局副局长高燕说。

“事权也是推行法人治理结构要突破的问题。”另一位基层公共文化单位的负责人表示，“在现有的体制下，基本上图书馆的每项工作都是由其主管部门全权指导，而且管得十分具体，管理层多处于一种附庸的角色，只需听从上级领导的安排即可，缺乏应有的自主权。因此，从另一个层面来讲，在法人治理结构的建设中，对管理层的专业水平和自主创新、自谋发展能力也有一定的要求，这对当前各馆的管理者而言也是一个挑战。”

决策型或咨询型：

理事会应该如何定位？

“从当前公共图书馆法人治理结构建设的实际情况来看，根据理事会的定位与职能，可分为决策型理事会、咨询型理事会、决策监督型理事会、议事与决策型理事会等多种模式。”深圳图书馆相关负责人表示，法人治理结构在我国作为公益性事业单位的一种新的制度安排，首先要在管理体制上理顺政事关系，政府切实转变职能，事业单位真正落实法人地位。其次要在法人内部进行合理的权利划分与配置，形成一种分权制衡、相互协同的关系以及利益相关者参与共同治理的机制。在这个分权制衡的结构设计中，理事会被赋予的权利角色是决策者、监督者，如果只能建言献策，扮演的只是咨询机构、智囊角色或议而不决，是难以实现分权制衡目标的。

2009年，无锡市图书馆、文化馆、博物馆作为该市事业单位理事会制度建设的试点均成立了理事会，但其性质是政策咨询，不具备相应的决策权。“由于当时各种因素的限制，许多权力没有完全下放，所以未能深化改革，因此，退而求其次的咨询型理事会也就成为了一种过渡模式。无锡作为第二批国家公共文化服务体系示范区创建城市，目前正在计划分步完善各公共文化机构的法人治理结构。”高燕说。

在我国现有体制下，是否应该一步到位地建设一个决策监督型的理事会，高燕持保留意见：“理事会制度强调体现利益相关方的共同治理，但是与当初我国建立现代企业制度一样，需要一个过程，尤其是在相关的顶层设计没有出台的情况下，地方的事业单位理事会最好从非决策型到决策型逐步过渡发展。如果因急于求成只追求形式上到位，很有可能会产生一系列问题，也会影响大家参与改革的积极性。”

深圳图书馆相关负责人也表示，由于当前各地还处于试点和探索时期，各方认识未充分到位，配套制度未有效衔接，法制建设也未给予有力保障，因此各地从当前实际出发，条件成熟的，可以高起点地将理事会定位为决策型或决策监督型理事会；条件不太成熟的，可以将非决策型理事会作为一种过渡形态，待时机成熟后，再逐渐转变为决策型或决策监督型理事会，亦不失为一种实事求是之举。

此外，高燕还提出了改革成本的概念，“一个机器只靠螺丝在转是转不动的，文化体制改革需要整体社会环境的配合，改革也有成本，对公共文化机构而言，更多地需要借势而为，如果国家事业单位改革的相关问题在整体上理顺了，那么文化系统的改革也会更加顺利，或可将改革的成本压缩到最小。”

推动法人治理 创新体制机制

公共文化事业单位法人治理结构图

黄 卓 制图

李国新

文化事业单位建立法人治理结构，推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，是党的十八届三中全会部署的构建现代公共文化服务体系的重点任务之一。以此为标志，公益性文化事业单位建立以理事会制度为核心的法人治理结构，已经由一个理论问题变成了实践问题。中央文化体制改革和发展工作领导小组已经把公益性文化事业单位开展组建理事会试点列入今年文化体制改革的工作重点。

文化事业单位法人治理结构是指公共图书馆、文化馆、博物馆等提供公益服务的文化事业单位，以实现服务宗旨为目标，由利益相关方共同参与治理的组织架构和运行机制。其组织架构一般由决策层和管理层构成。

理事会是决策层的组织形式，承担决策和监督职能。理事会的构成体现共同治理原则，由文化事业单位的举办部门、政府相关部门、文化事业单位代表、服务对象代表和其他有关方面的代表组成。理事会的主要职责是负责本单位的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订和修订等决策事项，任命或提名管理层负责人，同时监督本单位的运行。

管理层是理事会的执行机构，由文化事业单位行政负责人和主要管理人员构成。管理层按照理事会的决策，独立自主地行使日常业务管理权、财务资产管理权和工作人员管理权。

法人治理结构强调管理和运营实现“章程化”。通过章程规范理事会和管理层的关系、理事会与管理层的运行机制，以及建立法人治理的基本制度，如年度报告制度、信息披露制度、公众监督制度、决策失误追究制度、审计制度、绩效评估制度、党组织建设制度等。章程是法人治理结构的制度载体，所谓在法人治理环境中文化事业单位依法独立运行，核心意思就是依章程运行。

概言之，文化事业单位法人治理结构的核心要点，一是决策层建立理事会制度，二是管理层依法独立运行，三是管理和运行实现“章程化”。真正意义上的法人治理，不是简单地在形式上成立个理事会，也不是在现有组织架构中再多加一层“婆婆”，而是转变政府职能、落实文化事业单位法人自主权、激发单位活力的制度保障，是现代治理理念和治理方式在文化事业单位管理和运行上的体现，从本质上说，是文化事业单位管理体制和运行机制的改革与创新。

2007年以来，我国结合事业单位分类改革开展建立文化事业单位法人治理结构试点。在公共文化领域，深圳市的公共图书馆、少儿图书馆、博物馆、美术馆、工人文化宫、青少年活动中心，以及广州市图书馆等单位均实行了法人治理试点。试点单位在建立立足现实、面向未来的理事会组织架构、运行机制等方面做出了有益的探索，同时试点过程也显现出了一些矛盾和问题。如有的理事会没有完全实现“决策监督”职能，而是降格以求停留在“辅助决策机构”“议事决策机构”层面；理事会制度下的单位负责人遴选机制与现行人事管理制度尚不完全兼容；理事会决策单位预决算与现行财务管理体制、经费拨付机制存在矛盾之处；目前理事会构成“外部理事占多数”与共同治理“各方利益不占优”原则不完全协调；理事会决策支撑体系建设和法人治理环境下基本制度建设不完善；文化事业单位独立法人自主权尚难以完全落实，等等。

上述试点过程中显现的种种问题，最主要的原因就是关联制度的配套衔接不够。“啃骨头”阶段的文化体制机制改革，单兵独进已经很难奏效了，必须按照党的十八届三中全会确定的总体设计、统筹协调、整体推进的原则，加强关联制度配套衔接的顶层设计，在相关领域和方面实施与建立法人治理结构相适应的改革，否则理事会制度只能是“形似神不似”，甚至只是给人留下“多了一层婆婆”的感觉。

文化事业单位实行法人治理、建立理事会制度在我国还是一个新事物，国外虽有成熟的做法、成功的经验，但移植到中国并没有全盘复制的可能性，许多问题需要我们自己在实践中探寻突破的方向、解决的办法。党的十八届三中全会已经指明了方向，明确了任务，今年继续推进的试点单位，应在已有基础上加大力度，承担起探索路径、完善做法、破解难题、提供示范的责任。

（作者系北京大学教授、国家公共文化服务体系建设专家委员会副主任）

相关链接

无锡市图书馆理事会——咨询型

江苏省无锡市自2005年开始，在卫生、教育、文化和体育等社会事业领域实施“政事分开、政资分开、管办分离”改革，分别成立市医院管理中心、市学校管理中心、市文化艺术管理中心（以下简称文管中心）、市体育场馆和训练管理中心，在市政府领导下独立运行，代表政府履行出资人职责，负责管理下属事业单位的资产、人员和业务，探索建立事业单位法人治理结构，其中22个市属文化事业单位进入文管中心。

2009年，无锡市图书馆成立理事会。理事会被定位为图书馆的咨询机构。理事会成员11人，其中图书馆理事4名，馆外理事7名，文管中心代表1名，另有市残联、市文明办、学校校长、读者等代表。按照无锡市相关规定，事业单位法定代表人不能进入理事会。理事长由1名副馆长担任。一般一年开一次理事会会议。

深圳图书馆理事会——议事决策型

深圳图书馆于2007年被列入广东省深圳市适宜组建理事会的10个事业单位之一，启动法人治理结构试点工作。2008年拟定《深圳图书馆理事会章程（草案）》及《深圳图书馆理事会决策失误追究制度》、《深圳图书馆审计与绩效评估制度》、《深圳图书馆年度报告制度》、《深圳图书馆信息公开制度》等4个配套制度；2009年，理事会章程及4个配套制度草案获市事业单位体制及行政事业性国有资产监管体制改革领导小组办公室批复；2010年底，市文体旅游局举行深圳图书馆理事会揭牌仪式，聘任了首届理事。理事会召开第一次会议，审议通过了理事会章程及4个配套制度，开启了法人治理结构建设的破冰之旅。

理事会被定位为深圳图书馆的议事和决策机构，负责确定深圳图书馆的发展战略和发展规划，行使深圳图书馆重大事项议事权和决策权。理事会对深圳市文体旅游局负责，由11名成员组成，政府代表2名，均来自市文体旅游局；社会人士7名，来自社会科学、文学艺术、科技管理、图书情报专家、读者等各界代表；图书馆代表2名，1名是行政执行人，1名是员工代表。理事长由市文体旅游局分管副局长担任，图书馆馆长为执行理事。理事每届任期3年。理事会会议一般一年不得少于两次。

广州图书馆理事会——决策监督型

广州图书馆于2012年成为该市第二批事业单位法人治理结构试点单位。是年4月开始理事会筹建及《广州图书馆章程（草案）》起草工作，7月18日，市文广新局批复同意了广州图书馆理事会成立的申请。7月31日，广州图书馆理事会成立大会暨第一次会议召开，任命分管副局长为理事长，提名并选举图书馆馆长任副理事长，讨论并审议通过了《广州图书馆章程》。9月3日，该章程经广州市事业单位登记管理局核准生效。

理事会被定位为广州图书馆的决策机构和监督机构，向举办单位报告工作。理事会由15名理事组成。其中政府代表5名，市人大教科文卫委员会、市机构编制委员会、市财政局、市人力资源和社会保障局、市文化广电新闻出版局代表各1名，由各部门委派产生；社会代表5名，其中图书馆行业专家1名，文化艺术、地方历史等社会人士代表2名，服务对象代表2名，分别由市图书馆学会、市文史研究馆、中山大学历史系、读者推荐或推选产生；图书馆代表5名，馆长、党委书记为当然理事，副馆长、馆员代表、职工代表各1名，由本馆推选产生。理事每届任期4年。理事会会议每年定期召开两次，分别在第一季度和第三季度举行。